何苗 許陽
  安徽版“土改” 20個縣/區試點建立統一的城鄉土室內設計地交易市場
  十八屆三中全會借錢閉幕當日,安徽版農村土地的改革方案隨即出台。
  外界一度設計裝潢熱議安徽“土改”已經有了突破性進展——農村集體建設用地可買賣。
  11月12日當地公佈的《安徽省人民政府關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》(下稱《指導意見》),其關於建立多元統一的農村土地市場的系統傢俱有關表述,被解讀為突破了現有土地政策和法律的邊界,一時間安徽成為十八屆三中全會后土地制度上地方探索的“急行軍”。
  但“買賣”的概念隨即被當地土地主管部門否認,安徽省國土廳有關人士回應,文件中稱之為“可以流轉使用宅基地”,並非是“買賣”。“我們的政策沒有更多的突破,跟中結婚央精神還是一致的。”安徽省政府一位決策咨詢專家對21世紀經濟報道記者表示。
  “買賣肯定還是不可能的,安徽的政策有一點打擦邊球的味道,但不會有這麼大的越界的動作。”當地一位專家評述。不過,安徽土改仍然有了部分突破。上述《指導意見》提出將建立統一的城鄉土地交易市場,此舉被認為繞開了廉價買入農村建設用地、轉手高價賣給開發商的“政府中介”。
  建立多元統一的農村土地市場
  三中全會公報涉及土地改革的議題提出:讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果,要加快構建新型農業經營體系,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮化健康發展體制。
  公報還提出:“要建立公平開放透明的市場規則,完善主要由市場決定價格的機制,建立城鄉統一的建設用地市場”。
  這些改革精神在安徽版的《指導意見》中都得到了貫徹,當地還從政策層面做了更細緻的安排:選擇20個縣(區),從農業經營主體、農村土地市場建設、農村集體“三資”管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務等6個方面開展改革試點。
  安徽的突破在於,《指導意見》中對於探索農村土地流轉新機制的表述。這也被外界解讀為安徽此次農地改革的最大亮點,凸顯地方落實三中全會相關改革的迫切願望。
  意見指出,將建立多元統一的農村土地市場。允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉,用於工業、商業、旅游和農民住宅小區建設等。
  另外,建立宅基地退出補償激勵機制。堅持自願、有償原則,探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。
  同時,安徽將在2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村範圍內的國有土地確權登記發證全覆蓋,將集體土地所有權確定到每個具有所有權的農民集體。
  “在東部沿海地區,像昆山、天津等地的集體經濟組織早就採取這些辦法,這不是什麼新鮮事,將集體建設用地建設標準化廠房出租等方式,不違反國家規定。”安徽社科院鄉鎮所所長謝培秀表示,但“買賣肯定還是不可能的”。
  《土地管理法》第63條規定:“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農業建設;但是,符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業,因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”
  現有政策表明,集體建設用地使用權流轉並沒有得到合法的確立。雖然農地入市在本屆三中全會前討論較多,但無論是中央還是地方都對此較為謹慎。
  繞開中間環節
  “安徽省這個文件應該說走在前列。”安徽農業大學土地管理系主任於忠祥說。
  “這個流轉其實就是建立一個機制,把農村土地通過增減化指標,由政府統一進行出讓。比如農村人到城市去了,其占有的宅基地就可以釋放出來,但並不是像城市國有土地一樣可以自由買賣,而是按照統一的市場統一供應,並不是說想給誰就給誰,有這樣一個約束。”他說。
  《指導意見》指出,實施土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標,可按有關規定有償調劑使用;探索建立農村集體建設用地指標儲備制度,盤活農村集體建設用地。
  於忠祥認為,安徽探索的是農村宅基地在內部由農村集體組織經營,也可以把通過土地整治釋放出來的指標自己進行建設,實際上還是指標的流轉和交易。
  但跟其他地區試點的指標流轉不同的是,安徽的集體建設用地指標儲備制度是讓農村宅基地釋放之後利益收入還要歸農村所有。“以往城鎮化是‘以鄉養城’,剝奪農村資源,現在是釋放資源到農村去。” 於忠祥說。
  《指導意見》還指出,依托國有建設用地交易市場,建立統一的城鄉土地交易市場。農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經營權、建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉讓、出租、入股、抵押等,逐步納入城鄉統一的土地交易市場,此舉也被視作繞開了廉價買入農村建設用地、轉手高價賣給開發商的中間環節。
  “如果直接進入市場的話,政府就不會徵用農民的地,有渠道的話就不用徵了,歸誰的誰受益”,中國人民大學土地管理系主任葉劍平說。
  於忠祥認為,這一次改革不僅要把農民的使用權要實現,同時農村集體所有權的權利也要實現,這個紅利釋放之後一部分歸集體。集體經濟壯大之後,保障問題也解決了。此前山東等地就通過宅基地整理,用指標自己建立一個產業園區,實現了農民就地城鎮化。
  有數據表明,中國即使城鎮化率達到70%,也會有4億人在農村。安徽當地專家表示,他曾在長三角地區調研,江浙等省份的地方政府都認為,來此務工的安徽農民大多以後還是要回到本地,異地城鎮化的可能性不大。基於這樣的現狀,壯大集體經濟,保障農民就地城鎮化的不失為一條可行的路徑。
  不可“買賣”
  值得註意的是,安徽政策部門強調的是,此次提出“流轉使用”宅基地,和“買賣”有本質區別。
  專家認為,農村建設用地跟城市土地要均等,肯定是要入市,但這需要一個過程,並非馬上就能實現。
  “三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場,但是現在(宅基地自由買賣)法律的條件還沒有具備,肯定不允許直接買賣。”葉劍平說。
  今年全國兩會期間,根據今年的立法計劃,土地管理法修正案草案並沒有納入正式的繼續審議範圍,而是適時安排審議。原國土部部長徐紹史曾對外表示,《土地管理法修正案》正在進一步修訂,未來要在修訂立法的基礎上考慮推進農村集體土地入市流轉,即縮小徵地範圍。
  “農地入市爭議很大”,安徽社科院鄉鎮所所長謝培秀說,“農村集體土地所有制是一種不完全的所有制,農村集體土地通過政府徵用才能進入一級土地市場,其產生的級差地租政府拿去了,用於基礎設施建設等,如果不顧當前實際情況,一下子把農村集體土地和國有土地權利都對等了,進入一級土地市場轉讓,這個級差地租地方政府就拿不到了,這會形成尖銳對立。”
  中國社科院學部委員張曉山也認為,其背後深層次的原因是央地財權、事權不匹配的矛盾沒有解決。地方如果有了財權和穩定的稅收來源,多少能夠減少對土地財政的依賴,至少在修改土地管理法和逐步取消徵地制度上阻力會小很多。
  在這一點上,一直走在中國農村改革前列的安徽,暫時也仍未突破。
(編輯:SN054)
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